Мемлекеттік қызмет – мәртебелі міндет

Лесбек ІЛЕБАЕВ,
ҚР Мемлекеттік қызмет істері агенттігі Жамбыл облысы бойынша департаментінің басшысы, Әдеп жөніндегі кеңестің төрағасы

Адамзат қоғамының дамуында мемлекеттің алғашқы белгілері пайда бола бастағаннан кейін осы қоғамды басқаруға арналған аппарат пайда болды. Бұл аппарат кейіннен бүкіл мемлекеттік басқару институтына айналды.

Мемлекеттік басқару бойынша шетелдік әдебиеттерде «азаматтық қызмет», «қоғамдық қызмет», «үкіметтік қызмет» терминдері кеңінен қолданылатынын атап өткен жөн. Көбіне бұл ұғымдар синоним ретінде пайдаланылады, тұтастай алғанда, кәсіби мемлекеттік қызметшілермен жүргізіледі. Әлем елдерінің басым көпшілігінде азаматтық (қоғамдық) қызметте тұрақты кәсіби мемлекеттік қызметшілер жұмыс істейді және қызметіне қарай ауысып отыратын жоғары мемлекеттік шенеуніктер болып табылады.
Әдетте шенеуніктер саяси қызметтегі жетістіктері үшін мемлекеттік қызметке тағайындалады және олардың қызмет ету мерзімі партия басшысының Үкімет басында болған уақытына байланысты белгіленеді. Осылайша мемлекеттік қызмет жүйесінде саяси қызметшілер де, кәсіби мемлекеттік қызметшілер де, мемлекеттік мекемелердің өзге де қызметкерлері де жұмыс істейді. Сондай-ақ әр елдің дәстүрлері мен заңдарына сәйкес, әлеуметтік-мәдени ерекшеліктері айқындала отырып, мемлекеттік қызметтің ерекше тәртібі қарастырылады.
Жоғарыда аталған кәсіби шенеунік институты ең алғаш рет Франция мен Германияда пайда болған. Аталған елдерде мемлекеттік қызметтің континенттік құқық жүйесінің негізгі элементтері қалыптасып, Қазақстан Республикасының қолданыстағы құқық жүйесі құрылған. Осы құқық жүйесіне сәйкес мемлекеттік қызмет модельдері, оның ішінде орталықтандыру, қатаң иерархия, біріздендіру, нормативтік реттеу жүзеге асырылған.
Қазіргі уақытта көптеген посткеңестік мемлекеттер, соның ішінде Қазақстан Республикасы да әкімшілік реформаны дамытудың жаңа кезеңіне өтуде. Яғни негізгі атқарылып жатқан шаралар мемлекеттік басқару процестерін жетілдіруге, мемлекеттік қызметтер көрсету сапасын жақсартуға, кәсібилік деңгейін және мемлекеттік аппарат қызметінің нәтижелілігін арттыруға бағытталуда.
Қоғамдық өмірдің барлық тараптарын посткеңестік кезеңге қайта құру барысында мемлекеттік басқару функциялары қайта бөлініп, мемлекеттік билік органдарының жаңа жүйесі мен құрылымы қалыптастырылды, әкімшілік басқарудың жаңа нысаны құрылды, кейінірек 1993 және 1995 жылдары қабылданған Қазақстан Республикасының Конституцияларында және конституциялық функцияларды іске асыру үшін өзге де заңнамалық актілерде, өзіндік заңнамалық ережелер әзірленді.
Осылайша мемлекеттік қызметтің қалыптасуының бірінші кезеңі өткен ғасырдың 80-ші жылдарының ортасынан бастау алса, КСРО-ның қайта құрылуына байланысты азаматтық қоғамның белсенді мүшелері ел экономикасының нарықтық қатынастарға көшуіне, тәуелсіз Қазақстанның мемлекеттік құрылысының жаңа мақсаттары мен басымдықтарына сәйкес келмейтін мемлекеттік қызметті реформалау туралы айта бастады. Дәл сол кезде жалпы мемлекеттік басқаруды, атап айтқанда, мемлекеттік қызметті реформалау жолдарын белсенді іздеу жүргізілді. Сондай-ақ сол кезеңде қарапайым халықтың ойлау тәсілі түбегейлі өзгеретінін, мемлекеттік аппарат пен жалпы мемлекеттік қызмет мәселелері қамтылған шетелдік заңнама мен шетелдік авторлардың еңбектері көбірек сұранысқа ие болғанын атап өткен жөн.
Қазақстанның саяси жүйесін қайта құрудың, оның ішінде мемлекеттік басқару мен мемлекеттік қызметті реформалау жолдарын белсенді іздестірудің қорытындысы 1993 жылғы 28 қаңтарда республиканың мемлекеттік қызметін тәуелсіз мемлекет ретінде қалыптастырудың екінші кезеңін бастаған тәуелсіз Қазақстанның бірінші Конституциясының қабылдануы болды.
1993 жылғы ҚР Конституциясының 17-бабында азаматтардың «мемлекеттік қызметке қол жеткізуге тең құқығы» бекітілді. Мемлекеттік қызметші лауазымына кандидатқа қойылатын талаптар тек лауазымдық міндеттердің сипатына байланысты болды. Бұл ереженің тарихи маңыздылығы аталған құқықты заңнамалық тұрғыдан бекіту болды. Мұндай құқық КСРО-ның негізгі заңында болмаған, сонымен қатар жеке заңдарда құқықтық регламенттелмеген. Тұтастай алғанда, Кеңес Одағында мемлекеттік қызмет туралы бірыңғай одақтық заң болмаған.
ҚР бірінші Конституциясын қабылдау барысында мемлекеттік қызметтің жұмыс істеуінің жаңа жағдайларға пара-пар үлгісін іздестіру үздіксіз жүргізілді. Бұрын осы мәселелер бойынша теориялық әзірлемелер мен шешімдерді Одақ орталығы жүзеге асырғандықтан, жаңғыру жұмыстары мемлекет институт құрудың жеткілікті тарихи тәжірибесі болмаған жағдайда жүзеге асырылды.
1995 жылғы 30 тамызда республикалық референдумда Қазақстан Республикасының жаңа Конституциясы қабылданды. Осы сәттен бастап Қазақстанда Мемлекеттік қызмет туралы заңнаманы дамытудың негізгі кезеңі басталады. Атап айтқанда, ҚР жаңа Конституциясының 33-бабының 4-тармағымен Республика азаматтарының мемлекеттік қызметке қолжетімділікке тең құқығы жарияланды, сондай-ақ «мемлекеттік қызметші лауазымына кандидатқа қойылатын талаптар тек лауазымдық міндеттердің сипатына байланысты болады және заңмен белгіленеді» деп айқындалды. Келесі қадам, Конституцияның осы ережелерін іске асыру үшін 1995 жылғы 26 желтоқсанда заң күші бар Қазақстан Президентінің «Мемлекеттік қызмет туралы» №2730 Жарлығы әзірленіп, Қазақстанда мемлекеттік қызметті институттандыру процесі басталды. Онда оның негізгі принциптері, яғни мемлекет алдында азаматтардың құқықтары, бостандықтары мен заңды мүдделерінің басымдығы, жалпыға қолжетімділігі айқындалды.
Осы актімен мемлекеттік қызметшілердің біліктілік санаттары енгізілді, мемлекеттік қызметке кіру, өту, тоқтату, мемлекеттік қызметшілерді аттестаттау мәселелері регламенттелді, мемлекеттік қызметшілерді әлеуметтік қорғау шаралары белгіленді және басқа да көптеген маңызды ережелер енгізілді.
Дегенмен бірқатар прогрессивті ережелерге қарамастан, жоғарыда аталған Жарлық декларативті сипатта болды және азаматтардың мемлекеттік қызметке орналасудың тең қолжетімділігін қамтамасыз етпеді.
Алайда осы нормативтік-құқықтық актіні қолдану барысында пайда болған көптеген жағымсыз белгілерге қарамастан, оның маңыздылығын бағаламауға болмайтынын атап өткен жөн. Өйткені өтпелі кезеңде егемен Қазақстан тарихында алғаш рет мемлекеттің маңызды институты ретінде мемлекеттік қызметті дамытудың негізін қалаған Мемлекеттік қызмет жүйесі ұсынылды.
Сонымен қатар мемлекеттік қызметті реформалау процесін қиындатқан объективті де, субъективті де проблемалардың көлемі артты. Олардың ішінде мемлекеттік қызметті реформалаудың тұжырымдамалық тәсілдерінің әзірленбегендігін, жаңа жағдайларда жұмыс істеуге қабілетті, құзыретті, кәсіби дайындалған мемлекеттік қызметшілердің жетіспеушілігін, тиісті жобаларды жүзеге асыратын мемлекеттік органдар мен халықаралық ұйымдар тарапынан мемлекеттік қызметті реформалау мәселелерінде үйлестірілмегендігін, мемлекеттік қызметшілерге қойылатын лауазымдық талаптардың бірыңғай жүйесінің болмауы, олардың әлеуметтік-құқықтық қорғалуының төмен деңгейі, басшылардың жеке қалауы бойынша кадрларды іріктеуі, мемлекеттік қызметшілерді ілгерілетудің әділетсіз жүйесі, мемлекеттік аппаратта сыбайлас жемқорлық, парақорлық, жерлестік, отбасылық туыстық, рулық және жүздік байланыстардың болуы және т.б. атауға болады.
Бұл ретте құзыретті, талантты, дарынды адамдарды мемлекеттік қызметке мақсатты түрде тарту және іріктеу жүйесінің әлсіздігін де атап өткен жөн. Аталған проблемаларды шешу үшін еліміздің басшылығы мемлекеттік аппаратты қажетті мөлшерде және білікті кадрлармен қамтамасыз ете алатын бірыңғай орталық орган құру жолын ашты.
Халықаралық және алдыңғы қатарлы елдердің даму тәжірибесіне сүйене отырып, негізгі мақсат мемлекеттік саясаттың заң шығарушы, атқарушы және сот билігінен тәуелсіз мемлекеттік қызметтің бірыңғай жүйесі мен кадр саясатын қалыптастыру болды. Осы және басқа мақсаттарды жүзеге асыру мемлекеттік қызметті ұйымдастыру мен жұмыс істеу принциптері мен ережелерін қатаң сақтаған жағдайда ғана мүмкін болатыны сөзсіз. Басқаша айтқанда, мемлекеттік қызметті басқару саласы ретінде қалыптастыру, басқару бағытын нығайтқан жағдайда ғана орын алатынын атап өткен жөн.
Жоғарыда айтылғандардың негізінде, мемлекеттік қызмет саласында бірыңғай саясат жүргізу жолы жүзеге асырылды. Тиісінше, 1999 жылғы 23 шілдедегі «Мемлекеттік қызмет туралы» ҚР Заңының және оның негізінде шығарылған заңға тәуелді нормативтік актілердің қабылдануымен отандық мемлекеттік қызметті дамытудың мүлдем жаңа кезеңі белгіленді.
Халықаралық тәжірибеге жүргізілген талдау демократиялық мемлекеттердегі мемлекеттік қызметтің негізі – меритократия мен мемлекеттік қызметте адам ресурстарын тиімді пайдалануға бағытталған мемлекеттік қызметшінің жеке еңбегіне негізделген жүйе екенін көрсетті. Меритократия қағидаты жаңа заңның негізін қалаған мынадай элементтерді қамтиды: 1) мемлекеттік қызметке кіру және жоғарылату кезінде міндетті конкурстық іріктеу; 2) мемлекеттік қызметшілердің құқықтық және әлеуметтік қорғалуы; 3) тең мәнді жұмысты орындағаны үшін бірдей еңбекақы төлеу; 4) өз қызметінде тиімді нәтижелерге қол жеткізген мемлекеттік қызметшілерді бағалау кезінде көтермелеуге, нәтижелері толық қанағаттанарлықсыз адамдардың қызметін түзетуге және қызметінің нәтижелері қанағаттанарлықсыз қызметшілерді жұмыстан шығаруға; 5) мемлекеттік қызметшілерді қызметінің нәтижелерін жақсарту мақсатында оқыту құқығы.
Мемлекеттік қызмет институтын дамыту және одан әрі жетілдіру мақсатында, 2011 жылы Қазақстан Республикасында Мемлекеттік қызметтің жаңа моделінің тұжырымдамасы бекітілді, яғни мемлекеттік билік органдарының, ғылыми қызметкерлердің, мамандардың жүйелі, ұзақ еңбегінің аясында, шет мемлекеттердің мемлекеттік қызмет модельдерін қалыптастырудың табысты тәжірибесін ескере отырып, отандық мемлекеттік қызмет институтын дамытудың жаңа тетіктері енгізілді.
Бүгінгі таңда Қазақстан Республикасы мемлекеттік қызметінің жаңа моделінің тұжырымдамасын табысты іске асырудың нәтижесі мемлекеттік әлеуметтік-экономикалық дамудың өзекті қажеттіліктеріне сәйкес келетін, мемлекеттік қызметтердің сапалы көрсетілуіне бағдарланған кәсіби мемлекеттік қызмет болып саналады.
Бұл ретте мемлекеттік қызметтің қолданыстағы заңнамалық базасы да жетілдірілді. Мәселен, Мемлекет басшысы 2015 жылғы 23 қарашада «Қазақстан Республикасының мемлекеттік қызметі туралы» ҚР Заңына қол қойды (аталған заң 2016 жылы 1 қаңтарда күшіне енген).
Мемлекеттік қызмет туралы заңның қолданыстағы редакциясы барлық мемлекеттік органдардың, оның ішінде құқық қорғау органдарының қызметшілеріне де қолданылады. Сондай-ақ мемлекеттік қызметке түсу рәсіміне жаһандық өзгерістер орын алып, мансаптық ілгерілеу, тұтастай алғанда, құзыреттілік тәсіл негізінде жүзеге асырылуда.
Жалпы алғанда, адам қызметінің кез келген саласы (немесе кәсібі) өзіндік кәсіби мерекесіне ие, оның ішінде қоғам өмірінің сапасына үлкен әсер ететін мемлекеттік қызмет саласы да.
Осы орайда Біріккен Ұлттар Ұйымының Бас Ассамблеясы 2003 жылғы 7 наурыздағы 57/277 қарарымен 23 маусымды Мемлекеттік қызмет күні деп жариялауға шешім қабылдады.
Аталған қарарда осы күні мемлекеттік қызметтің қоғам өмірі мен оның даму процесіне қосқан үлесі мен оның маңыздылығын айқындайтын арнайы іс-шаралар ұйымдастыруға, мемлекеттік қызметшілерді марапаттауға, сондай-ақ жастардың өмірлік мүдделерін мемлекеттік қызметшінің мансабы туралы шешімдер қабылдау мәселелері қамтылған.
Мемлекеттік қызметті дамыту жолындағы мақсатқа жету үшін, мемлекеттік билік саяси реформаларды, институционалдық үйлестіруді, инклюзивті шешім қабылдау процесін, сондай-ақ мемлекеттік қызметтерді көрсетудің тиімді, жауапты, әмбебап жүйелерін ілгерілету үшін инновациялық және интеграцияланған тәсілдерді қолдануы қажет.
Осылайша еліміздегі тиімді мемлекеттік аппараттың қалыптасуы демократиялық, құқықтық, азаматтық қоғамның одан әрі дамуы мен жетілуін нығайтатын болады.